上海市城市基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法

（2010年12月20日上海市人民政府令第55號公布  根據(jù)  2025年1月26日上海市人民政府令第19號修正）

第一章  總 則

  第一條（立法目的）

  為了規(guī)范本市城市基礎設施和公用事業(yè)特許經營活動，維護特許經營者的合法權益，提高公共產品和公共服務的質量，保障公共利益和公共安全，根據(jù)有關法律、法規(guī)，制定本辦法。

  第二條（定義）

  本辦法所稱城市基礎設施和公用事業(yè)特許經營（以下簡稱特許經營），是指政府依法選擇中華人民共和國境內外的法人或者其他經濟組織，授權其在一定期限和范圍內投資建設運營某項城市基礎設施和公用事業(yè)，提供公共產品或者公共服務的活動。

  第三條（適用范圍）

  本市行政區(qū)域內的交通運輸、市政工程、生態(tài)保護、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等城市基礎設施和公用事業(yè)領域的特許經營活動，適用本辦法。

  第四條（特許經營方式）

  特許經營可以采取下列方式：

  （一）在一定期限內，政府授權特許經營者投資建設、運營城市基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交給政府；

  （二）在一定期限內，政府授權特許經營者投資建設、擁有并運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交給政府；

  （三）在一定期限內，政府授權特許經營者運營已建成的城市基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交給政府；

  （四）國家規(guī)定的其他方式。

  第五條（實施原則）

  實施特許經營，應當遵循公共利益優(yōu)先和公開、公平、公正的原則。

  第六條（鼓勵參與）

  鼓勵民營企業(yè)通過直接投資或者獨資、控股、參股等多種形式，依法從事特許經營活動。

  外商投資企業(yè)參照民營企業(yè)適用前款規(guī)定。

  第七條（管理體制）

  市發(fā)展改革行政管理部門負責特許經營的綜合協(xié)調工作。市、區(qū)發(fā)展改革行政管理部門嚴格把關項目實施領域、范圍、方案等，依法履行項目審批、核準或者備案職責。

  行業(yè)主管部門負責本行政區(qū)域內特許經營項目的具體實施和監(jiān)督管理工作，并依據(jù)同級人民政府的授權簽訂特許經營協(xié)議。

  住房城鄉(xiāng)建設管理、交通、規(guī)劃資源、生態(tài)環(huán)境、財政、價格、市場監(jiān)管、審計等相關行政管理部門在各自職責范圍內，依法履行監(jiān)督管理職責。

第二章  特許經營權的授予

  第八條（項目要求）

  特許經營項目應當符合本市國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間總體規(guī)劃、城市基礎設施和公用事業(yè)專項規(guī)劃以及城市建設發(fā)展需要。

  第九條（特許經營方案內容）

  市、區(qū)行業(yè)主管部門（以下稱實施機關）應當擬定特許經營方案。

  特許經營方案應當包括下列內容：

  （一）項目名稱及其基本情況；

  （二）項目的實施機關；

  （三）項目的基本經濟技術指標；

  （四）項目可行性及特許經營可行性論證；

  （五）特許經營者應當具備的條件及選擇方式；

  （六）特許經營協(xié)議草案及特許經營期限；

  （七）投資總額、投資回報、價格及其測算；

  （八）政府承諾和保障；

  （九）特許經營涉及的國有資產管理要求，以及特許經營期限屆滿后資產處置方式；

  （十）應當明確的其他事項。

  特許經營項目由政府指定單位支付費用或者需要納入政府定價項目進行成本核算的，實施機關應當將測算依據(jù)納入特許經營方案一并審定。

  采用本辦法第四條第（一）項規(guī)定的特許經營方式的，實施機關應當將經批準的項目建議書或者項目核準咨詢意見，以及規(guī)劃資源和生態(tài)環(huán)境部門出具的意見作為特許經營方案的附件。

  第十條（特許經營方案審定）

  實施機關應當將特許經營方案報同級發(fā)展改革行政管理部門。發(fā)展改革行政管理部門在收到報審的特許經營方案后，應當根據(jù)實際情況，會同住房城鄉(xiāng)建設管理、交通、規(guī)劃資源、生態(tài)環(huán)境、財政、價格、市場監(jiān)管等相關行政管理部門對特許經營方案進行審查；相關行政管理部門應當分別出具書面審查意見。實施機關根據(jù)審查意見修改特許經營方案后，報同級人民政府批準。

  區(qū)級實施機關實施的特許經營項目，其特許經營方案應當事先征得市行業(yè)主管部門的同意。

  發(fā)展改革行政管理部門在審定特許經營方案過程中，必要時可以委托專業(yè)咨詢機構進行評估。

  第十一條（特許經營者的確定）

  特許經營方案經同級人民政府批準后，實施機關應當依法通過招標、談判等公開競爭方式選擇特許經營者。

  第十二條（協(xié)議簽訂）

  特許經營者確定后，實施機關與特許經營者應當簽訂特許經營協(xié)議。特許經營協(xié)議應當符合經批準的特許經營方案和招標文件。

  需要成立項目公司的，特許經營者應當按照規(guī)定注冊成立項目公司。

  特許經營者將權利和義務轉移至項目公司的，應當事先征得實施機關的同意，并簽訂書面協(xié)議。

  第十三條（協(xié)議內容）

  特許經營協(xié)議應當包括下列內容：

  （一）項目名稱、內容；

  （二）特許經營方式、區(qū)域、范圍、期限；

  （三）是否成立項目公司以及項目公司的經營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權轉讓等；

  （四）所提供的產品或者服務的數(shù)量、質量和標準；

  （五）設施的維護和更新改造；

  （六）績效監(jiān)測；

  （七）投融資期限和方式；

  （八）投資回報方式以及確定、調整機制；

  （九）價格和收費的確定方法、標準以及調整程序；

  （十）設施的權屬；

  （十一）特許經營者的權利和義務；

  （十二）履約擔保；

  （十三）特許經營期內的風險分擔；

  （十四）政府承諾和保障；

  （十五）應急預案和臨時接管預案；

  （十六）特許經營期限屆滿后，項目移交的方式、程序；

  （十七）變更、提前終止及補償；

  （十八）違約責任；

  （十九）爭議解決方式；

  （二十）實施機關對特許經營活動特定的監(jiān)督和檢查職責；

  （二十一）因法律法規(guī)、標準規(guī)范、國家政策等管理要求調整變化對特許經營者提出的相應要求，以及成本承擔方式；

  （二十二）需要明確的其他事項。

  第十四條（投資回報取得方式）

  在特許經營協(xié)議中，協(xié)議雙方可以約定特許經營者或者項目公司（以下統(tǒng)稱項目經營者）通過下列方式取得回報：

  （一）按照所提供特許經營的產品或者服務向消費者收費；

  （二）政府授予與特許經營項目相關的其他開發(fā)經營權益。

  （三）國家規(guī)定的其他方式。

  第十五條（價格確定）

  特許經營項目價格或者收費應當依據(jù)國家和本市價格相關規(guī)定和特許經營協(xié)議約定予以確定和調整。

  特許經營項目中實行政府定價的價格或者收費，應當執(zhí)行有關定價機關制定的價格或者收費標準。

  第十六條（經營期限）

  特許經營期限應當根據(jù)行業(yè)特點、經營規(guī)模、經營方式等因素確定，最長不超過40年，投資規(guī)模大、回報周期長的特許經營項目可以根據(jù)實際情況適當延長。法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

  第十七條（政府承諾）

  在特許經營協(xié)議中，政府可以承諾與特許經營項目有關的土地使用、相關城市基礎設施和公用事業(yè)的提供、防止不必要的競爭性項目建設等內容，但不得承諾商業(yè)風險分擔、固定投資回報以及法律、法規(guī)禁止的其他事項。

  第十八條（相關手續(xù)辦理）

  特許經營協(xié)議簽訂后，項目經營者應當依法到有關行政管理部門辦理相關手續(xù)。有關行政管理部門對已經出具審查意見的事項，不再作重復審查；對未涉及事項的審查，不得導致特許經營協(xié)議內容的實質性變更。

  第十九條（協(xié)議備案）

  實施機關應當在簽訂特許經營協(xié)議后30日內，將協(xié)議報同級發(fā)展改革行政管理部門備案。

第三章  特許經營權的實施

  第二十條（服務規(guī)范）

  項目經營者應當按照特許經營協(xié)議，提供安全、合格的產品和持續(xù)、便利、符合標準的服務，并按照協(xié)議約定向消費者普遍、無歧視地提供公共產品或者公共服務。

  第二十一條（設施維護）

  項目經營者應當按照技術規(guī)范，定期對特許經營項目設施進行檢修和保養(yǎng)，保證設施運轉正常，并將設施運行情況報告實施機關，但特許經營協(xié)議另有約定的除外。

  第二十二條（應急預案）

  實施機關和項目經營者應當制定突發(fā)事件應急預案，并在突發(fā)事件發(fā)生后，及時啟動應急預案，最大限度地保障公共產品和公共服務的正常提供。

  第二十三條（信息報送）

  項目經營者應當將中長期發(fā)展規(guī)劃、年度經營計劃、年度經營報告、年度財務報告以及其他重大事項，及時、完整地報送實施機關備案。

  第二十四條（資料管理）

  實施機關和項目經營者應當對特許經營項目建設和運營中的有關資料進行收集、整理和妥善保管。

  第二十五條（特許經營權的限定）

  未經實施機關同意，項目經營者不得轉讓、出租、質押、抵押或者以其他方式擅自處分特許經營權以及與特許經營活動相關的土地使用權、設施和企業(yè)股權等資產及其權益。

  在特許經營期限內，項目經營者不得將特許經營項目的貸款、設施及相關土地使用權用于該特許經營項目之外的用途。

  第二十六條（協(xié)議變更）

  在特許經營期限內，協(xié)議雙方經協(xié)商可以變更特許經營協(xié)議，但應當按照本辦法第十九條規(guī)定報同級發(fā)展改革行政管理部門備案。其中，特許經營協(xié)議需要作重大變更的，實施機關應當提前報同級發(fā)展改革行政管理部門審核后報同級人民政府批準。屬于重大變更的情形，應當在特許經營協(xié)議中明確。

  因法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者城鄉(xiāng)規(guī)劃、技術標準、政策重大調整等需要變更特許經營協(xié)議的，實施機關應當與項目經營者協(xié)商；經雙方協(xié)商仍無法達成一致的，實施機關可以報同級人民政府批準后提前收回特許經營權，但應當給予項目經營者公平合理的補償。

  第二十七條（特定監(jiān)管職責）

  實施機關應當加強對項目經營者特許經營活動的指導、監(jiān)督和管理，履行下列職責：

  （一）制定產品服務質量評價標準，并協(xié)助價格主管部門開展對政府制定價格成本的監(jiān)審工作，提出價格調整意見；

  （二）監(jiān)督項目經營者履行法定義務和協(xié)議約定義務；

  （三）對項目經營者的經營計劃實施情況、產品和服務的質量以及安全生產情況等進行監(jiān)督檢查；

  （四）受理公眾對項目經營者的投訴；

  （五）向政府提交年度特許經營監(jiān)督檢查報告；

  （六）在特定情形下，臨時接管特許經營項目；

  （七）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定或者協(xié)議約定的其他職責。

  第二十八條（保密義務）

  對在實施特許經營活動和監(jiān)督管理工作中知悉的項目經營者的商業(yè)秘密、技術秘密，實施機關和其他行政機關及其工作人員負有保密義務。

  第二十九條（特殊情況下的指令）

  因特殊情況需要指令項目經營者提供特許經營協(xié)議約定之外的公共產品或者公共服務的，實施機關應當報經同級人民政府批準，并依據(jù)特許經營協(xié)議約定或者協(xié)商達成補充協(xié)議，給予項目經營者公平合理的補償。法律、法規(guī)有專門規(guī)定的，從其規(guī)定。

  第三十條（檔案管理和評估制度）

  實施機關應當建立并保存特許經營項目檔案。

  實施機關應當監(jiān)測、分析特許經營項目實施情況，會同有關部門組織專業(yè)機構定期對項目實施情況進行綜合評估，并將評估報告抄送同級發(fā)展改革行政管理部門。評估周期一般不得低于2年，特殊情況下可以實施年度評估。評估的內容應當包括產品和服務質量達標情況、設備完好率等內容。

  第三十一條（臨時接管的適用情形）

  項目經營者在特許經營過程中，有下列情形之一的，應當實施臨時接管：

  （一）企業(yè)內部發(fā)生重大突發(fā)性事件導致項目經營者無法按照特許經營協(xié)議提供公共產品和公共服務的；

  （二）發(fā)生本辦法第四十條規(guī)定情形的；

  （三）發(fā)生其他已經嚴重危及或者可能嚴重危及公共利益、公共安全等意外事件的。

  第三十二條（臨時接管決定）

  發(fā)生本辦法第三十一條規(guī)定情形的，經報同級人民政府批準后，實施機關應當及時啟動臨時接管預案，并對相關城市基礎設施和公用事業(yè)做出臨時接管決定。具體臨時接管預案，由實施機關負責制定。

  臨時接管決定應當包括接管理由、接管人員、接管內容、接管期限等內容，并應當予以公告。

  第三十三條（臨時接管的實施）

  在臨時接管期間，實施機關應當按照臨時接管決定實施接管。項目經營者應當善意履行職責，配合接管人員做好相關工作，并接受接管人員的監(jiān)督管理。

  第三十四條（臨時接管的終止）

  有下列情形之一的，經報同級人民政府批準后，終止臨時接管，并予以公告：

  （一）項目經營者已恢復正常經營能力的；

  （二）其他嚴重危及或者可能嚴重危及公共利益、公共安全等意外事件的情形已經消失的；

  （三）其他應當終止臨時接管的情形。

  第三十五條（社會監(jiān)督）

  項目經營者應當將特許經營項目的質量、技術標準以及其他關系公共利益、公共安全的信息及時向社會公告。

  社會公眾有權對本市特許經營活動進行監(jiān)督，并向實施機關提出建議和意見。

第四章  特許經營權的終止

  第三十六條（特許經營權保護）

  任何單位或者個人不得違反法律、法規(guī)、規(guī)章以及本辦法的規(guī)定終止項目經營者的特許經營權。

  第三十七條（期限屆滿的終止）

  特許經營期限屆滿的，項目經營者取得的特許經營權終止。協(xié)議雙方應當按照特許經營協(xié)議的約定辦理有關城市基礎設施和公用事業(yè)、資料及檔案等的移交、接管手續(xù)。

  第三十八條（經營者提出提前終止）

  在特許經營期限內，項目經營者不得擅自終止特許經營活動。

  因不可抗力確實無法正常經營的，項目經營者可以向實施機關提出提前終止特許經營權的申請，經實施機關報同級人民政府審核后，應當允許其提前終止特許經營權。

  因不可抗力以外的其他原因需要提前終止特許經營權的，項目經營者應當提前向實施機關提出申請，經實施機關報同級人民政府批準后，可以提前解除特許經營協(xié)議，終止特許經營權。實施機關應當在收到申請的3個月內給予答復。

  在特許經營協(xié)議解除前，項目經營者應當按照特許經營協(xié)議履行相關職責。

  第三十九條（因公共利益提前收回）

  因法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者政策重大調整的，為了公共利益需要，經報同級人民政府批準后，實施機關可以提前收回特許經營權，但應當按照特許經營協(xié)議的約定給予項目經營者公平合理補償。特許經營協(xié)議對補償沒有約定的，協(xié)議雙方可以協(xié)商確定補償方案。

  協(xié)議雙方無法就補償方案達成一致的，實施機關可以擬訂補償方案，對項目經營者為維持特許經營業(yè)務正常運作所投資建設的固定資產凈值以及其他合理部分給予補償。

  補償方案由實施機關報同級人民政府批準后實施。

  第四十條（因經營者違法違約提前收回）

  項目經營者有下列情形之一的，實施機關應當責令改正，并可以按照規(guī)定程序報同級人民政府批準后，提前收回其特許經營權；項目經營者同時承擔相應的賠償責任：

  （一）項目經營者違反法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定或者特許經營協(xié)議的約定，情節(jié)嚴重的；

  （二）項目經營者不履行檢修保養(yǎng)和更新改造義務，危害公共利益和公共安全的；

  （三）未經實施機關同意，項目經營者擅自轉讓、出租、質押、抵押或者以其他方式擅自處分特許經營權以及與特許經營活動相關的土地使用權、設備和企業(yè)股權等資產及權益的；

  （四）項目經營者擅自停業(yè)、歇業(yè)，影響到公共利益和公共安全的；

  （五）項目經營者提供的公共產品和公共服務達不到規(guī)定標準和要求，嚴重影響公共利益的；

  （六）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定或者特許經營協(xié)議約定的其他情形。

  第四十一條（提前收回的程序要求）

  實施機關依法提前收回特許經營權的，應當于6個月前將收回理由、收回日期等書面通知項目經營者，并進行公告。項目經營者可以在收到通知后30日內提出書面申辯或者要求舉行聽證會。

  第四十二條（資料和檔案移交）

  提前終止特許經營權的，項目經營者應當在實施機關規(guī)定的時間內，按照特許經營協(xié)議的約定，將維持特許經營業(yè)務正常運作所必需的資料和檔案移交給實施機關。

  第四十三條（特許經營者的重新選擇）

  特許經營期限屆滿或者提前終止特許經營權，對該城市基礎設施和公用事業(yè)繼續(xù)采用特許經營方式的，實施機關應當按照本辦法的規(guī)定重新選擇特許經營者。

  因特許經營期限屆滿而重新選擇特許經營者的，在同等條件下，原項目經營者優(yōu)先獲得特許經營權。

第五章  法律責任

  第四十四條（對以不正當手段獲得特許經營權的處理）

  以欺騙、賄賂等不正當手段獲得特許經營權的，實施機關應當撤銷特許經營權，并向社會公開披露。

  本市相關行業(yè)主管部門應當對特許經營者及其從業(yè)人員的違法行為建立信用記錄，依法將相關信息歸集至市公共信用信息服務平臺，并會同有關部門對嚴重違法失信行為依法實施聯(lián)合懲戒。

  第四十五條（對實施機關違法的處理）

  實施機關違反本辦法規(guī)定，不履行法定職責、干預項目經營者正常經營活動、徇私舞弊、濫用職權的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第六章  附  則

  第四十六條（涉外特許經營項目規(guī)范）

  外商投資于特許經營項目的，應當同時適用國家和本市有關外商投資管理的規(guī)定。

  第四十七條（具體管理辦法）

  市相關行政管理部門和區(qū)人民政府可以依據(jù)本辦法制定具體的管理辦法。

  第四十八條（施行日期）

  本辦法自2011年5月1日起施行。